三中全会构建全国统一大市场，将如何改变招商引资格局？

中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议公报提出，要毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。要构建全国统一大市场，完善市场经济基础制度。

近些年经济增速放缓，地方为了促进当地经济发展，更加重视招商引资。一些地方通过不规范的税费优惠政策来吸引企业入驻，比如税收先征后返等，实质造成“税收洼地”，有违公平，破坏全国统一大市场。

三中全会深化重点领域改革，其中就包括加快全国统一大市场建设，着力破除各种形式的地方保护和市场分割。这意味着要处理一些地方招商引资中违规出台“小政策”、形成“税收洼地”等问题，严肃查处违规返税乱象。

当经济下行压力增大的时候，一些看似正常的政策变化就会显得格外沉重，造成的影响也会被放大。

近期，各个地方纷纷开始落实国务院办公厅《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展的若干措施》（下称《措施》）。虽然在公开领域未见到《措施》全文，但从媒体报道可见，相关政策主要是从建设全国统一大市场出发，对各地的招商引资行为进行规范，其中的核心则是取消地方性的优惠政策。

安邦智库（ANBOUND）的研究人员梳理了部分地方根据国务院《措施》制定的招商引资整改行动，从中整理出有待清理和禁止的“负面清单”行为。大致包括如下类别：

（1）不得签订新的与税收挂钩的产业扶持协议。

（2）不得以套“马甲”及其他隐蔽方式签订新的扶持协议并进行税收返还。

（3）不得将非制造业企业纳入先进制造业门类，并享受相关扶持资金。

（4）对非科技部门认定的高新技术企业，不得给予高新技术企业相关扶持资金。

（5）不得以“外资外贸”名义，给予新的高档消费品经营企业与税收挂钩的扶持资金。

（6）不得新增对社保缴费人数为零的经营主体给予扶持。

（7）不得新增对金融行业的高收入经营主体给予与税收挂钩的奖励。

（8）不得通过中介机构拨付扶持企业的资金。

（9）不得给予新成立的注册地与经营地分离的经营主体相关扶持资金。

（10）不得对中介机构开展的企业市内跨区迁移服务给予扶持。

（11）原则上迁入区不得给予企业高于迁出区的扶持政策。

（12）中介机构不得以垒高规模的方式赚取扶持资金差价。

（13）不得存在以税收返还为收入的招商中介机构和个人。

（14）不得存在与建设全国统一大市场相违背的其他招商行为。

上述这些做法，都是过去地方政府在招商引资中的创新实践和经验。不过，在国务院《措施》出台后，不管这些做法是明规则还是潜规则，在今后的招商引资中都要被禁止和清理。部分地方还规定，禁止基层干部直接参与招商中介活动并从中谋取私利，一经发现，从严处理。这意味着，过去招商引资中面向个人的激励措施，今后可能变成反腐败对象。

安邦研究人员要指出的是，此次给很多地方造成困惑的国务院《措施》，并不是突然出台的新改革政策，而是一项早在十多年前就试图启动的改革。

2013年，十八届三中全会的《决定》提出，“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。”2014年12月9日，国务院发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（即“62号文”），从三方面规范清理优惠政策：

一、统一税收政策制定权限，坚持税收法定原则。除专门税收法律法规外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策。

二、规范非税等收入管理，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地，严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源。

三、严格财政支出管理，未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。对违法违规制定的各项财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。

上述改革的政策意图，是在全国加快建设统一开放、竞争有序的市场体系。当时中国仍处在入世后“黄金增长期”，各地争相以优惠政策引进外资。据财政部统计，在2013年时，已出台实施的区域税收优惠政策约50项，几乎囊括了全国所有省份。在此背景下，清理地方优惠政策面临很大的现实阻力，尤其在外资中引发了不小的反弹。时任国务院总理李克强在长三角地区调研时，就有不少台商向李总理反映突然取消优惠政策造成的问题。由于很多优惠政策都是地方政府招商引资的承诺，如果突然取消，事实上会造成地方政府违约。在现实压力下，国务院当时暂缓了执行“62号文”，为政策变化留出了缓冲期。

此后几年，国内招商引资的做法在政策惯性下的变化不太大，再加上美国对华发起贸易战、新冠疫情三年冲击等重大事件干扰，中国取消地方性优惠政策的做法也就放到了一边。现在，随着中国把建设更高水平制度型开放提到更高位置，再加上近几年强调建设国内统一大市场，地方性的各种优惠政策面临更大的清理力度。

首先，地方在出台优惠政策招商引资方面要转变观念。要强调的是，此次中央国务院清理地方优惠政策与十多年前不同，地方不要对保留政策“自留地”抱有幻想。要意识到，清理地方性的税收优惠，相当于在招商引资领域内搞“政策削藩”，地方不能再自搞一套，要按中央的要求来。地方政府在过去招商引资中积累的很多经验，这次恐怕大部分都要清零了。

其次，地方在政策环境创造方面，要从“小优惠”转向“大优惠”。中央取消的是地方性的“小优惠”，但国家仍将保留或新增全国统一的税收优惠政策，包括发展高新技术产业、战略新兴产业、发展新质生产力等领域的优惠政策。此外，国家实行的自贸区试点政策、“一带一路”、长江经济带、振兴东北老工业基地、中部崛起等国家级战略、发展规划等包含的优惠政策、先行先试做法，可能会继续保留。地方政府要考虑本地发展与这些国家级发展规划的优惠政策的衔接和参与问题，争取能够被国家优惠政策所覆盖。

第三，地方在塑造发展环境方面要有变化，打法要变。从“硬环境”转向“软环境”，从“硬优惠”转向“软服务”。今后，地方招商引资将无法依靠财税让利、土地优惠等“硬优惠”政策来吸引企业。地方在招商引资工作中，要在培育营商环境、服务能力、服务创新、城市综合生活配套、宜居性、城市文化等方面多下功夫，以更好的营商环境和服务能力来吸引和留住企业。

第四，地方在招商引资、发展产业以及开发区建设方面，要从吸引企业转向形成产业生态链。过去，招商引资是“项目思维”，主要关注吸引单个企业。近年来，招商引资转向“链式思维”，按产业链来招商，通过延链、补链、强链来强化产业链，形成相互依存关系更强、有产业配套关系的产业链；多条相互关联的产业链聚集发展，形成更具竞争力的产业集群。未来，地方产业发展要转向“生态思维”——重视产业生态建设。产业生态是产业发展的系统环境和平台环境，不仅具有企业和供应链要素，还包括产业发展的基础环境、各种创新要素及较完善的公共服务。

第五，地方要注意培育自身特色，实现产业园区的精准定位和差异化发展。取消地方优惠政策后，由于要素和环境不同，发达地区与发展中地区之间招商引资的差别会拉大。对发展中地区来说，形成发展特色很重要，要考虑产业基础、产业梯度转移、资源禀赋、特色文化资源等，要形成具有地方特色的产业发展环境和产业发展载体。

最终分析结论：

当前国内强调建设统一大市场，取消地方性优惠政策、拆掉政策“土围子”，已经成为全国性的要求。在此背景下，各级地方需要转换思维、强化服务、突出特色，才有可能在新的招商引资政策环境之下，寻找到新的发展空间。但是，在清理地方性优惠政策的同时，也要注意由此带来的地方政府违约风险，如果很多企业批评政府违约，那绝对不是小事，政府失信是对营商环境更大的破坏。对于这些后果，中央和地方政府可能都需要想清楚。